为了寻求一份“老有所养”的保障，信访、复议、诉讼，直至到最高人民法院提起137件再审申请，孙氏三兄弟耗费了十年时间。今年2月4日，最高法院行政庭、第二巡回法庭充分发挥巡回审判便利群众诉讼、就地化解纠纷的优势，派出法官赴当地化解行政争议，解决实际问题，为三兄弟托起了稳稳的幸福。137件行政争议一次性化解——

用行政审判托起稳稳的幸福

春分时节，冰雪消融的哈尔滨，广袤的黑土地开始泛出油光。

离巴彦县城不远的一个居民小院，父母双亲健在，未来生活可期，孙常青、孙常胜兄弟不再焦虑，脸上绽出久违的笑容。

千里之外的沈阳，最高人民法院第二巡回法庭诉讼服务中心，孙氏三兄弟寄来的1米多高的再审申请材料还整齐地码放在那里，多年积累的不满和对老有所养的渴望溢出了纸面。

好在，这一切都将成为历史。

条分缕析——

寻找137份请求背后的实质诉求

2023年12月17日，二巡诉服中心收到了4个邮政快递编织袋和1个快递纸盒，打开一看，是堆积的申请再审材料和137个光盘。诉服中心全部5名文员加班加点，用两天时间整理分类，梳理出137份行政再审申请和逾2万页的纸质材料。申请人是来自黑龙江省巴彦县的孙常青、孙常勇和孙常胜三兄弟，被申请人都是巴彦县人民政府，被诉行政行为是该县政府作出的不予受理行政复议申请决定，总共137件。

在孙氏三兄弟提起的137件案件中，当事人包括巴彦县人民政府、巴彦县人力资源和社会保障局、巴彦县社会保险事业管理局、巴彦县工业信息科技局、巴彦县就业管理局、巴彦县劳动保障事务所、巴彦县社会保险服务中心等。

“很震惊，也很懵！我从二巡成立起就在接谈转办窗口工作，还没见过一次提交137个再审申请的案子，关键是理不清当事人的诉求是什么。”面对堆成“小山”的诉讼材料，康路一时不知道该如何登记，“申请理由有‘档案丢失’的，有‘少算工龄’的，还有‘违法集资、摊派费用’的，五花八门！”

康路随即向诉服中心主任章政报告了这一特殊情况，章政回复：“先通知联系人孙常胜来二巡补正材料，当面问清楚，他到底需要解决什么问题？”

2024年1月9日，孙常胜如约来到二巡诉服大厅，一番答问让康路“摸不着头脑”：“他好像不理解我的问题，总是绕着回答，反复说人社局档案造假，家里生活困难。”章政了解到这一情况后，专门向副庭长安翱作了汇报，安翱要求，对这名当事人给予格外关注。

为了补正137套申请材料，诉服中心为孙常胜安排了一张专用的大桌子，并提供了填写材料的模板。此后7天，章政尽量用平实的语言和孙常胜沟通，一边指导他填表签字，一边和他聊天谈心。在轻松的氛围里，信任感慢慢建立起来，孙常胜不再那么“紧”了，说话有条理多了，一句“政府说补缴30万元才能领退休金”被章政敏锐地捕捉到，社保缴纳和退休保障很可能是孙氏三兄弟的真实诉求。

设立最高法院巡回法庭是党中央推进司法体制改革的一项重大决策部署，为充分发挥巡回法庭作为“家门口的最高法院”的优势作用，近年来，最高法院进一步完善本部与巡回法庭的工作机制和办案模式，在统一裁判标准的基础上，更加强化了巡回审判职能。因此，二巡在与当事人密切沟通的同时，也与北京本部的最高法院行政庭保持着热线联系，共同协商如何实质化解这一罕见争议。行政庭负责办理二巡巡回区案件的法官李纬华在仔细全面审查多份再审申请书后认为，该案诉求多数重合，不存在百余项权利主张，主要是为了解决社保缴纳问题，办好此系列案不能仅仅看老百姓字面上请求什么，更要还原其实质诉求，才能做到因案施策，化解矛盾。

以社保缴纳为“纲”，这137案的前因后果被一下“拎”了起来。

孙氏三兄弟因无法缴纳退休保险费、担心60岁后不能正常领取退休金，多年来信访不止。早在2014年，巴彦县人社局曾就中央巡视组交办的信访件，向巴彦县委报告办结情况，但三兄弟对这一结果并不满意。其后，孙氏三兄弟多次找市县相关部门，要求解决档案保管、职工身份、工龄计算、缴费标准、退休保障等实际问题，但均未获得有效回应。由于常年信访，孙氏三兄弟与巴彦县政府有关部门关系紧张，双方互有成见，观点对立，难以有效沟通。一个偶然的机会，三兄弟了解到行政复议和行政诉讼能够帮助老百姓解决问题。

2022年12月，孙氏三兄弟向巴彦县政府提出了137份行政复议申请，但县政府以不属于行政复议受理范围为由，对应地作出了137份不予受理的决定；三兄弟不服，向黑龙江省哈尔滨市中级人民法院提起137件行政诉讼，因超过法定起诉期限，哈尔滨中院从程序上驳回起诉；三兄弟继而提起上诉，黑龙江省高级人民法院以相同理由驳回上诉。同时，哈尔滨中院和黑龙江高院均对巴彦县政府发出司法建议书，建议实质性化解行政争议。

“孙氏三兄弟提起诉讼时确实超过了起诉期限，一、二审法院的处理不存在违法情形。但如果对这137件再审申请予以简单驳回，将导致‘官了民不了、案结事不了’，不利于实质性化解纠纷，也无法有效保障他们的合法权益。三兄弟可能会引发更多的复议、诉讼。”最高法院行政庭庭长耿宝建表示。

鉴于这137件复议、诉讼案，属于比较典型的“一人多案、一事多案”，二巡与行政庭沟通后决定暂缓立案，争取在诉前化解纠纷。

当巡则巡 能巡尽巡——

以“如我在诉”情怀解决实际问题

当巡则巡、能巡尽巡，去“案发地”化解纠纷，是设立巡回法庭的初衷。正是基于这样的初衷，最高法院行政庭和二巡派出“重量级”法官，联合当地有关部门，积极推动这起行政纠纷、信访积案的彻底解决。

2月4日，哈尔滨室外温度已接近零下30摄氏度，天寒地冻，泼水成冰。耿宝建庭长和李纬华法官、王琪璟法官助理，安翱副庭长和诉服中心主任章政，分别从北京和沈阳出发，赶到巴彦县协调化解纠纷。此时，距孙常胜第一次来二巡申请立案仅过去20多天。

在征询孙氏三兄弟和县政府等部门意见后，协调化解在巴彦县人民法院以“背对背”的方式先后进行。能不能解开十年来郁积的心结？各方半信半疑，都以给最高法院法官“面子”的心态参加协调。

县人社局负责人拿着孙氏三兄弟厚厚的人事档案与历年的处理材料表示，三兄弟的档案存在明显矛盾冲突之处，三人在不同性质的单位工作又下岗，未及时按规定补缴社保，因国家政策原因，无法保证其退休时能够足额拿到养老金；省人社厅文件规定的社保费用补缴“窗口期”已经关闭，如果为他们“开口子”，将有可能产生连锁反应，政府财政负担不了。还介绍了一个细节：相关部门负责人登门做工作，因言语不和，被三兄弟关在家里，打了110才解围出来。

孙氏三兄弟和父亲孙世财原本说好下午1点到巴彦县法院见面，但到12点时却拒绝前往，“害怕大过年的被抓坐牢”。章政赶到孙家“担保”不会有危险，是与最高法院法官交流，孙氏父子才同意“一起去”。

耿宝建和安翱首先对孙氏三兄弟向最高法院申请再审给予积极回应，“这是对我们工作的信任”，接着表明来意：“我们来是帮助你们解决实际问题的，希望你们珍惜这次机会；只要诉求合理，我们会在法律政策的框架内，尽量协调解决。”

孙世财曾是国有企业职工，思路清晰，为三个儿子代言：

“老大是1986年办的集体企业职工的手续，他的工龄应该从1986年开始算；老二、老三是1992年办的，工龄应该从1992年开始算。”

“2005年到2019年的社保不是不想缴，是家里困难，缴不上。后来家里慢慢有些积蓄，有条件缴了，为什么又不让缴了？”

“老三去社保窗口问过政策和档案的事，工作人员态度不好，不但不解释，还嫌我们多事。”

“我们老两口快八十了，三个儿子没有稳定的工作，老大、老三身体不好，老二、老三没结婚，无儿无女；如果连退休金都拿不上，我们百年以后，谁照顾他们仨？”

……

耿宝建和安翱认真倾听老人的陈述，进一步理解了孙家的几项核心诉求。

孙氏三兄弟曾先后在巴彦县的集体企业、国有企业工作，参加工作的时间记载于两份职工档案上，影响了三兄弟的参保年限。

2005年6月，当地企业经营不善，实施并轨改革，三兄弟下岗，此后其养老保险断缴；2018年，黑龙江省人社厅出台文件，规定2019年3月底之前可以追补缴费，此后不能再以补缴的方式增加缴费年限，孙氏三兄弟因拒绝补缴错过“窗口期”，养老保险至今没有续缴。

档案工龄、缴费方式、缴费年限决定了孙氏三兄弟能不能享受养老保险待遇及待遇的高低。老大孙常青出生于1970年，如按照特殊工种55周岁提前退休，社保缴费已迫在眉睫。孙常勇、孙常胜也面临缴费满15年才能领取退休金的年限压力。对三兄弟而言，缴费续保是当务之急！

在随后举行的省市县有关部门协调化解会上，耿宝建亮明态度，“人民政府、人民法院是为人民服务的，我们不能让符合条件的老百姓拿不到养老金！”他指出当地政府应站在厚植党的执政根基高度，看待“老有所养”的政治责任和地方稳定问题；要历史地看待孙氏三兄弟的两套档案等问题，依法依规处理集体企业和国有企业工龄的接续计算，为他们解决实际困难。“实质诉求未解决，老百姓会想方设法复议、诉讼、信访，会给当地政府带来很大的压力；实质诉求得到合法合理回应，心气顺了，缠诉缠访就少了。孙氏三兄弟能不能实现‘老有所养’，关键是能不能把群众的事当作自己的事办。”

黑龙江省人社厅相关负责人给予了积极回应，从专业角度支持了档案合并工龄接续计算的处理方式。对于疫情期间社保费用的缴纳等多个问题，黑龙江高院又积极争取，人社厅表示，将深入研究有关政策并向人社部反映，努力最大化保障权益。

现场协调化解形成的解决意向，超出了孙家人的预期，全家人都很满意。孙氏三兄弟自愿撤回了再审申请，承诺不再信访、不再诉讼，同时希望有关部门尽快落实。

为了寻求一份“老有所养”的保障，孙氏三兄弟用了漫长的十年时间，而由最高法院主持的化解协调会一个多小时形成解决方案。除了信任缺失、关系对立之外，问题出在哪儿？如果基层政府能站稳人民立场，以执政为民理念理解政策、解释文件，满足孙氏三兄弟的合理诉求，解开“事结”、“法结”和“心结”，还会有这137件复议、诉讼案吗？

“昂着头看文件全是不行，俯下身察民瘼总有办法。老有所养是人民对美好生活的向往，办理事关社会和谐稳定的民生案件，考验行政机关与行政法官的政治智慧与法治智慧。关键是是否真正做到‘如我在诉’，是否真正‘把屁股端端地坐在老百姓这一面’。”耿宝建在对案件作“复盘”总结时说。

实质性化解纠纷——

贯通司法和行政机关的理念更新

孙氏三兄弟与巴彦县政府行政争议实质化解协调会举行后，黑龙江高院指导哈尔滨中院形成工作方案，督促落实会议达成的共识。

2月18日，龙年春节后上班第一天，哈尔滨中院由审委会专职委员于萍、行政庭庭长孔祥群、法官朝之悦组成工作组赶赴巴彦县，和县人社局等相关部门充分沟通，与孙氏三兄弟面对面交流，逐项落实工作方案，实质性化解纠纷，三兄弟的诉求基本都能得到满足——

孙常青的两份职工档案已完成合并，认定从1986年至2005年缴费19年，届时可正常办理退休，享受养老待遇；

孙常勇的两份职工档案已完成合并，认定从1992年至2005年缴费13年，在安徽打工期间缴费9年，届时可正常办理退休，享受养老待遇；

孙常胜的两份职工档案分别在巴彦县和哈尔滨市，合并认定缴费5年10个月，根据个人意愿，无论是把档案迁至巴彦县还是哈尔滨市，按期缴费届时可正常办理退休，享受养老待遇。

此外，对此案暴露出的疫情期间社保费补缴等政策性问题，最高法院、人社部、黑龙江高院、黑龙江人社厅正共同积极推进。通过社保App实时查看缴费情况等其他诉求，也正在逐一落实。

“我在办案中体会到，从前端化解纠纷，单靠法院一家行不通，需要行政机关和司法机关同向发力，这种情况越到基层越明显。”于萍对实质性化解纠纷的工作感触很深，“我们希望孙氏三兄弟案的顺利化解产生‘1+N’的效果，真正触动行政审判法官和政府工作人员，切实转变执法和司法理念，做实以人民为中心。”

比她感触更深的是省高院行政庭庭长李柏坤，这源于全省三级法院行政案件受案数的“倒金字塔”现实，“我每天上班第一件事就是打开电脑，看哪件案子要超审限”。李柏坤认为，案件长期高位运行说明，司法机关和行政机关对诉源治理、实质性化解行政争议等工作理念还贯彻得不到位，“省级层面贯通顺畅，市县一级传导失灵，各地推进的情况差异很大。今后绩效考核要更加注重‘事了’而不是‘案结’，将更多的矛盾纠纷化解在基层、化解在行政程序，解决在一审阶段，切实有效解决上诉率和申请再审率高的问题。”

2024年1月1日施行的新行政复议法，强调发挥复议机关化解行政争议的主渠道作用。3月18日，黑龙江省司法厅举办全省行政复议与应诉业务培训会，李纬华受邀授课，“这是一次凝聚共识的同堂培训，学员们结合典型案例展开讨论，更新理念，反响热烈，大家纷纷表示要以根本解决老百姓诉求‘论英雄’，而不简单以办案数量为成绩。要特别关注不符合行政复议法定受理条件的案件，要透过现象看本质，注重实质化解行政争议，从源头解决纠纷。这不但能避免因不予受理决定引发后续的诉讼信访，而且能够有效减轻行政复议机关的应诉压力。”

行政审判注重行政争议源头治理，合力化解行政纠纷，既能把行政机关从信访中解放出来，又能有效降低人民法院的“案-件比”，而受益最大的无疑是权益得到保障的老百姓。3月8日，庄严的人民大会堂，最高人民法院院长张军在作工作报告时指出：“一些行政争议涉及面广、矛盾复杂，‘一判了之’解决不了、解决不好，要在法律框架内寻求群众更满意、政府也支持的最佳方案。”

3月14日，当记者一行走进孙家说明来意后，一家人热情欢迎，孙常胜主动握住记者的手，孙母端上橘子招待我们。切开的橘子像花瓣一样散落在圆盘中，闪着莹莹的光，饱含着对美好生活的希望与憧憬。