备案登记不得超越法定职权

作者 林振通

要旨

行政主管部门接受备案是其履行职责的行为，不是行使权力的行为，不应对影响利害关系人的权利义务的事项进行核准、确认等，否则就超越了其法定的职权。

案情

被告福建省厦门市思明区人民政府嘉莲街道办事处于2004年9月28日颁发的厦思嘉业登99010号《厦门市思明区业主大会及业主委员会登记证》载明：第三人香江花园业主委员会符合《物业管理条例》和《厦门市住宅区物业管理条例》的有关规定，准予登记备案。原告曾文仲认为，该备案登记行为属于可诉具体行政行为，被告作出备案登记的主要证据不足，适用法律、法规错误，违反法定程序。为此，原告诉至法院，请求依法判决撤销厦思嘉业登99010号《厦门市思明区业主大会及业主委员会登记证》。

裁判

福建省厦门市中级人民法院经审理认为，本案中，厦门市思明区人民政府嘉莲街道办事处认为香江花园业主委员会符合有关法规规定而准予备案，并核发证书，该行政行为从形式和内容上体现为一种行政登记行为，将对利害关系人的权利义务产生影响。厦门市思明区人民政府嘉莲街道办事处的行为违背了法规规定的本意，超越了其法定的职权。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第4目、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十九条第三款的规定，一审判决：撤销厦门市思明区人民政府嘉莲街道办事处作出的厦思嘉业登99010号《厦门市思明区业主大会及业主委员会登记证》。

一审宣判后，厦门市思明区人民政府嘉莲街道办事处及香江花园业主委员会均不服，向福建省高级人民法院提起上诉。

厦门市思明区人民政府嘉莲街道办事处上诉称：其备案行为主体及程序均合法，但一审法院却从法规规定的字面表现形式来理解，而未对上诉人行为的程序与实体进行审查，错误地认为上诉人的行为超越法定职权。因而，请求撤销一审判决并依法改判。

香江花园业主委员会上诉称：被上诉人曾文仲不能提起撤销厦门市思明区人民政府嘉莲街道办事处颁发的登记证的行政诉讼。厦门市思明区人民政府嘉莲街道办事处颁发登记证实际上是一种换证行为，不属于具体行政行为；对业主委员会在登记备案时颁发登记证是具有普遍性的行为，涉及面广，也为业主委员会更好地开展工作提供了方便。因此，请求撤销一审判决，改判驳回被上诉人的诉讼请求。

曾文仲答辩称：上诉人厦门市思明区人民政府嘉莲街道办事处对所谓“香江花园第三届业主委员会”实施的备案登记行为应属可诉具体行政行为，不是一种换证行为，其作出备案登记行为的主要证据不足，适用法律、法规错误，违反法定程序。请求依法驳回上诉人的上诉请求，支持被上诉人的诉讼请求。

福建省高级人民法院除查明与一审相同的事实外，另查明：上诉人厦门市思明区人民政府嘉莲街道办事处在对香江花园业主委员会报备的材料内容是否符合有关法规规定进行审查后，认为符合规定，才准予登记备案。

福建省高级人民法院经审理认为，原审原告曾文仲不服厦门市思明区人民政府嘉莲街道办事处作出的业主委员会登记备案行为，向人民法院提起行政诉讼，符合法定起诉条件，法院应予受理。厦门市思明区人民政府嘉莲街道办事处作为法定行政机关，其认为香江花园业主委员会符合有关法规规定而准予登记备案并颁发登记证，实际上已对业主委员会的合法性作出了评价，并以颁证形式对外进行确认，足以让相对人和其他利害关系人以及公众相信其对业主委员会成立的合法性予以确认。因此，将对行政相对人和其他利害关系人的权利义务产生影响，其作出的登记备案行为属于可诉的具体行政行为。同时，由于上诉人厦门市思明区人民政府嘉莲街道办事处作出的登记备案行为对利害关系人的权利义务产生了影响，因此，其作出的登记备案行为不符合上述法规的规定，超越了其法定职权，依法应予撤销。上诉人香江花园业主委员会认为厦门市思明区人民政府嘉莲街道办事处作出的业主委员会登记备案行为不属于行政诉讼受案范围的上诉理由不能成立，法院不予采纳。上诉人厦门市思明区人民政府嘉莲街道办事处认为其作出的登记备案行为正确合法的上诉理由不能成立，法院不予采纳。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，终审判决：驳回上诉，维持原判。

解析

本案争议的焦点问题有两个：一是本案备案登记是否属可诉具体行政行为；二是本案被告是否超越法定职权。

一、本案被告备案登记行为属可诉的具体行政行为

国务院颁布实施的《物业管理条例》第十六条第一款规定：“业主委员会应当自选举产生之日起30日内，向物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门和街道办事处、乡镇人民政府备案。”《厦门市住宅区物业管理条例》第九条规定：“业主委员会应当自选举产生之日起三十日内，持成立业主委员会登记申请书、业主委员会委员名单，向所在街道办事处备案。”根据上述法规的规定，住宅区业主委员会成立后应向行政主管部门备案，行政主管部门接受备案的行为，其本身不对业主委员会的合法性作出评价，对业主委员会是否合法成立不产生实际影响。同时，对其他当事人的权利义务也不产生影响。厦门市思明区人民政府嘉莲街道办事处作为法定行政机关，其认为香江花园业主委员会符合有关法规规定而准予登记备案并颁发登记证，实际上已对业主委员会的合法性作出了评价，并以颁证形式对外进行确认，足以让相对人和其他利害关系人以及公众相信其对业主委员会成立的合法性予以确认，将对行政相对人和其他利害关系人的权利义务产生影响。因此，其作出的登记备案行为属于可诉的具体行政行为。

二、本案被告备案登记行为超越了法定职权

《物业管理条例》和《厦门市住宅区物业管理条例》都对业主委员会备案制度作了规定，从规定的文义看，备案是一项程序要求，是业主委员会成立后便于行政机关监督管理的一项措施，其对业主委员会的合法性或成立并不直接产生法律后果。行政主管部门接受备案是其履行职责的行为，不是行使权力的行为，不应对影响利害关系人的权利义务的事项作出具有核准、确认等内容的认定，如确认合法性、核准登记等，否则就违背了法规规定的本意，即成为会产生权利义务影响的具体行政行为，也超越了其法定的职权。厦门市思明区人民政府嘉莲街道办事处在对香江花园业主委员会报备的材料内容是否符合有关法规规定进行审查后，认为符合规定才准予登记备案，并作出备案登记。其行为对利害关系人的权利义务产生了影响，因此，其作出的登记备案行为违背了上述法规规定的本意，超越了法定职权。（转自2009年1月9日人民法院报）